一、起草背景
近年来，全球气候变化加剧，极端天气事件频发，地震、洪涝、火灾等自然灾害以及公共卫生、社会安全等突发事件呈现多发、并发、链发趋势，对城市公共安全体系构成严峻挑战。作为国家交通运输主枢纽城市和京津冀协同发展的重要节点城市，德州市常住人口超过540万，地处黄河下游、华北平原腹地，既是农业大市，也是人口密集、产业多元的新兴城市。一旦发生重大突发事件，如何迅速、有序、安全地疏散和安置群众，成为保障人民生命财产安全的关键环节。
与此同时，广大人民群众对安全宜居环境的期待日益提升，对政府在突发事件中能否提供及时、可靠、人性化的应急保障服务高度关注。市民普遍希望明确身边有哪些避难场所、何时启用、如何到达、具备哪些基本生活保障功能等信息，迫切要求建立规范、透明、高效的应急避难场所管理体系。
在此背景下，依据《中华人民共和国突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《山东省突发事件应对条例》等法律法规，并结合国家关于加强城市安全韧性建设、推进应急管理体系和能力现代化的政策导向，德州市立足本地实际，系统总结既有经验与不足，广泛征求专家、相关部门及社会公众意见，制定出台了《德州市应急避难场所管理办法》。该办法旨在通过制度化手段，科学规划、规范建设、统筹管理和高效使用应急避难场所，全面提升城市综合防灾减灾能力和公共服务水平，切实筑牢守护人民群众生命安全的“最后一道防线”。
二、文件起草过程及依据
（一）文件的起草过程
为切实提升德州市应对各类突发事件的能力，保障人民群众生命财产安全，德州市应急管理局牵头启动《德州市应急避难场所管理办法》（以下简称《办法》）的起草工作。整个起草过程坚持“依法依规、科学民主、务实管用”的原则，主要经历了以下阶段：
2025年1月，开始起草工作，就避难场所立法开展调研并形成调研问题清单。3月，根据《中华人民共和国突发事件应对法》《自然灾害救助条例》等法律法规，借鉴济南、泰安、西安等地经验做法，根据“一题一案”原则起草形成《办法（草案）》初稿。4月18日—5月20日，通过市应急局官方网站面向社会公开征求意见，同时书面征求市直相关部门、各县（市、区）应急部门意见，合理吸收采纳。9月25日—10月11日，征求政府立法基层联系点、司法所民意采集点、志愿者意见。10月9日至10月18日组织市外聘法律顾问、法律专家进行书面论证。在一年时间内，按照立法程序，公开征求意见，充分吸纳各方意见建议，反复修改形成《办法》。
（二）文件起草依据
《办法》依据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防震减灾法》《自然灾害救助条例》《山东省突发事件应对条例》《山东省地震应急避难场所管理办法》以及应急管理部等12部委《关于加强应急避难场所建设的指导意见》（应急〔2023〕76号）等法律法规、政策文件起草制定。
三、制定的意义和总体考虑
（一）政策出台的具体目的和意义
《德州市应急避难场所管理办法》的制定，旨在贯彻落实国家和省关于防灾减灾救灾工作的决策部署，切实解决当前我市应急避难场所“重建设、轻管理”“有场所、无机制”“平急脱节”等突出问题。其根本目的在于通过制度化手段，规范应急避难场所的规划、建设、使用与管理全过程，提升城市应对地震、洪涝、火灾等自然灾害及事故灾难的综合应急保障能力。
（二）总体考虑
通过本《办法》实现三个“制度闭环”：
一是规划建设闭环——从专项规划编制到国土空间规划衔接，再到建设标准落实，确保“科学布点、依法落地”；
二是管理使用闭环——从管护、物资储备到启用响应、事后恢复，确保“平时有人管、急时马上用、用后及时修”；
三是监督问责闭环——通过检查、部门协同、确保制度刚性执行。
期望通过该《办法》的施行，真正把应急避难场所从“图纸上的点位”转化为“群众身边的安心之所”，为建设更高水平的平安德州、韧性德州提供坚实支撑。
四、政策重要举措
《德州市应急避难场所管理办法》聚焦“谁来管、怎么建、如何用、怎样保”等关键环节，系统设计了一系列具有针对性、操作性和约束力的核心举措，着力构建全周期、全要素、全链条的应急避难场所管理体系。主要体现在以下六个方面：
一是强化政府主导与部门协同机制。明确市、县（市、区）人民政府对应急避难场所管理工作的统一领导，并建立部门分工负责的协同机制。形成“一盘棋”工作格局。
二是推行专项规划引领与刚性管控。应急管理部门会同自然资源等部门编制应急避难场所专项规划，报本级政府批准后实施。规划编制前须开展安全风险、防灾减灾需求和资源现状评估；规划内容须涵盖发展现状、需求分析、布局方案、设计要求等；经批准的专项规划不得擅自修改，确需调整的须履行法定程序。此举确保避难场所建设从“零散布点”转向“科学布局”，并与城市发展同步规划、同步实施。
三是实行标准化建设与融合共建。所有应急避难场所的选址、设计、建设、改造必须符合国家相关标准和设防要求。同时，大力推动“平急两用、融合共建”：鼓励将避难功能嵌入文化、教育、体育、旅游及城乡基础设施中；支持应急避难资源融合共建；利用现有公共空间（如学校、公园、广场、体育场）作为避难载体，避免重复投资。
四是建立信息报送与动态公开制度。避难场所建成后，产权或管理单位须及时向应急管理部门报送名称、类别、位置、面积、容纳人数、配套设施、联系人等信息；信息变更的，须及时更新。应急管理部门应定期向社会公布场所位置、功能等信息，提升公众知晓率和可达性。
五是压实产权单位管理责任。明确产权或管理单位须履行五项基本职责：建立管理制度，编制应急预案；维护设施设备和标志标识；保持出入口和疏散通道畅通；组织应急疏散演练和宣传教育；履行法律法规规定的其他职责。同时，相关部门指导其做好物资储存、轮换、调运和回收处置，并鼓励家庭储备基本应急物资。
六是规范启用程序与应急保障流程。启用后，相关部门须协同提供登记安置、物资供应、医疗防疫、治安维护、水电通信、志愿服务等八大类保障服务。对未履职、监管缺位、保障不力等行为依法追责，确保制度落地见效。
五、政策适用范围
《德州市应急避难场所管理办法》是针对应急避难场所的规划、建设、使用和管理活动所制定的专项管理制度。其适用对象和领域具有明确的针对性：
（一）特定地区：德州市全域
本办法适用于德州市行政区域内的所有县（市、区），包括城市建成区、乡镇街道及农村社区。无论地处中心城区还是偏远乡村，凡涉及应急避难场所的规划建设与管理，均须遵守本办法。
（二）特定行业与单位类型
政策重点覆盖以下承担公共职能或拥有公共空间资源的行业和单位：
教育系统：各级各类学校（中小学、职业院校等），作为重要避难载体；
城市管理与园林系统：公园、广场、绿地等开放空间的管理单位；
体育系统：体育场、体育馆等公共体育设施运营单位；
文旅系统：图书馆、文化馆、景区等文旅场所管理机构；
人防系统：防空地下室、人防工程等兼具防灾功能的设施管理单位；
基层组织：乡镇政府、街道办事处，以及村（居）民委员会，负责属地协调与协助管理。
本办法不直接适用于一般企业，除非其场所被政府依法确定为应急避难场所。
（三）特定责任主体：产权或管理单位
凡拥有或实际管理应急避难场所的单位，无论其性质是事业单位、国有企业还是其他组织，只要承担避难场所运维职责，即为本办法的直接适用对象，须履行信息报送、设施维护、通道畅通等法定义务（第十一条、第十二条）。
（四）特定公众群体：全体市民
虽然公众不是管理主体，但作为应急避难服务的最终受益者，全体市民（包括常住人口、流动人口）均属于政策的服务对象。办法通过信息公开、物资储备引导等方式，提升公众防灾意识和避险能力。
（五）不适用于的情形
企业自建、仅供内部员工使用的应急疏散场地，若未纳入政府统一规划或未承担公共避难功能，暂不纳入本办法强制管理范围；
纯商业用途、无公共安全服务职能的场所，如普通商场、酒店、私人会所等，不属于本办法规范对象，除非在突发事件中被依法征用。
综上，本办法聚焦公共安全基础设施领域，以政府主导、公共空间承载、多元主体协同为特征，精准覆盖与应急避难功能直接相关的地区、行业、单位和人群，确保制度资源用在刀刃上，切实提升城市公共安全保障能力。
六、保障措施和下阶段工作举措
为确保《德州市应急避难场所管理办法》有效实施、长效运行，德州市从制度、资金、机制、监督等多个维度构建了支撑体系。
（一）健全投入保障机制
《办法》第六条明确规定，应急管理、发展改革、财政等部门要“建立应急避难场所建设投入保障机制”，根据实际需要和财力状况，合理安排建设、运维和物资储备经费。同时，鼓励单位和个人通过捐赠、资助、共建等方式参与建设，形成“政府主导、社会协同、多元投入”的资金保障格局。
（二）强化规划与空间保障
自然资源部门将应急避难场所建设内容纳入国土空间规划，专项规划须与国土空间规划有效衔接，确保避难用地“落图落地、依法保障”，防止被挤占或挪用。
（三）完善物资与功能保障
应急管理、商务、民政等部门指导产权单位做好应急物资的储存、轮换、调运和回收处置；卫健部门指导医疗救治功能区建设；供电、供水、通信等基础保障在启用后由相关部门协同落实，确保“有场所、有设施、有物资、有服务”。
（四）建立检查制度
应急管理部门牵头建立检查制度，重点检查备案情况、预案编制、管理制度、设施配备、演练开展等内容；对未履职、监管缺位、保障不力的单位和个人，依法依规追究责任。
（五）推动社会参与与能力建设
通过公布应急物资储备建议清单、组织宣传教育和应急演练、动员志愿者参与服务等方式，提升公众防灾意识和自救互救能力，夯实群防群治基础。
通过以上保障措施和工作举措，德州市将推动《办法》从“纸面制度”转化为“现实效能”，加快构建覆盖全域、响应迅速、保障有力的现代化应急避难体系，为人民群众生命财产安全筑起坚实屏障。
七、需公众广泛知晓的事项
《德州市应急避难场所管理办法》不仅是一项政府管理规范，更与每一位市民的生命安全息息相关。为提升公众防灾减灾意识和应急避险能力，以下事项请广大市民务必了解并关注：
（一）身边就有应急避难场所，请留意标识
我市已在符合条件的部分公共场所设立应急避难场所。这些场所平时正常开放使用，灾害发生时可迅速转换为临时安置点。
政府网站、微信公众号等渠道将及时公布避难场所的位置、容纳人数、到达路线等信息，请主动关注。
（二）灾害发生时，如何找到并进入避难场所？
当政府启动应急响应并启用避难场所时，会通过电视、广播、手机短信、电子显示屏、互联网平台如“德州应急广播”等及时发布启用公告；
紧急情况下，即使未接到正式通知，您也可就近前往标有应急避难标识的场所寻求庇护。
（三）请爱护设施，不占用应急通道
应急避难场所内的疏散通道、出入口、功能区必须保持畅通；
请勿在日常生活中占用、堵塞或破坏相关设施和标识，共同维护“生命通道”的有效性。
（四）积极参与演练，提升自救互救能力
各级政府、社区、学校将定期组织应急疏散演练和防灾知识宣传。欢迎市民积极参与，熟悉避难路线、掌握基本急救技能，做到“知风险、会避险、能自救、懂互助”。
安全无小事，防患于未然。了解应急避难场所，就是为自己和家人多添一份安全保障。请广大市民主动关注官方信息发布，学习应急知识，共建平安德州、韧性家园！
八、名词解释
避险：在突发事件的事前及事中紧急躲避危险、保护生命的行为。
避难：在突发事件的事中和事后，避险人员获得安全场所和一定生活保障的行为和过程。
安置：将避险、避难人员安排在安全场所并提供一定生活保障的行为和过程。
应急避难：避险、避难人员转移至安全场所并安置的行为和过程。
应急避难场所：新建、改造和指定的用于应急避难人员安置的具有一定生活服务保障功能的安全场所。
九、与上级政策的异同
《德州市应急避难场所管理办法》严格遵循国家和山东省关于应急管理、防灾减灾救灾的法律法规和政策要求，在框架体系、基本原则和核心制度上保持高度一致，同时结合德州实际，在管理机制、操作流程等方面进行了细化和创新。具体异同如下：
（一）相同之处：全面承接上位法精神
1.立法依据一致
本办法明确以《中华人民共和国突发事件应对法》《山东省突发事件应对条例》等上位法为制定依据，确保合法性、合规性。
2.基本原则一致
国家和省均强调“政府主导、平急结合、资源整合”原则。本办法第三条提出的“政府主导、统筹规划、平急结合、分类管理”，完全契合国家《“十四五”国家应急体系规划》和《山东省“十四五”综合防灾减灾规划》的要求。
3.功能定位一致
应急避难场所的核心功能——提供应急避险、临时安置和基本生活保障——与国家标准《城市应急避难场所建设规范》（GB/T 31592-2015）和《应急避难场所通用技术要求》（GB/T 31598-2015）完全一致（第二条）。
4.规划纳入国土空间体系
国家自然资源部、应急管理部明确要求将应急避难场所纳入国土空间规划。本办法第五条、第七条对此作出明确规定，实现与上位政策无缝衔接。
（二）不同之处：突出地方特色与实操细化
1.融合共建机制更具体
不仅提“平急结合”，更明确推动防空与防灾、文化教育体育设施与避难功能“融合共建”（第五条、第十条），提高公共资源复合利用效率。
2.基层协同更落地
明确乡镇（街道）、村（居）委会在避难场所管理中的协助职责（第四条），打通政策落地“最后一公里”。
3.退出机制更闭环
新增“停止使用后，有关人员应按规定撤离，管理单位须检修维护”（第十九条），形成“启用—保障—退出—恢复”完整闭环。
十、联系方式
解读人：德州市应急局党委书记、局长 孟祥胜
联系科室：地震地质科
联系人：于鲲
联系电话：2619907
查看《德州市应急避难场所管理办法》对应政策原文请点击：
http://jjjskfq.dezhou.gov.cn/n25300384/n25301039/n25301080/n50006085/c98748469/content.html
查看《德州市应急避难场所管理办法》对应媒体报道请点击：
鲁公网安备 37149202000272号
